Le prestazioni sociali agevolate in generale
L'attuale rivisitazione sui limiti del welfare State, in atto in quasi tutti i Paesi ad avanzata legislazione sociale, passa per una necessaria riduzione dei fondi destinati agli interventi denominati prestazioni sociali agevolate (Psa)(1). La rarefazione delle risorse determina vieppiù la necessità di individuare specifici elementi soggettivi che consentano di selezionare la platea dei destinatari degli interventi pubblici: in altri termini, coloro che risultano maggiormente bisognosi di ricevere l'aiuto della collettività, in ragione di specifiche condizioni reddituali, patrimoniali e familiari.
Poichè gran parte degli interventi sono effettuati da enti locali, dalle Regioni o da Amministrazioni pubbliche delocalizzate, il criterio di selezione dei beneficiari è stato (e in parte ancora è) notevolmente differenziato a seconda del Comune (infatti, queste prestazioni sono in gran parte gestite direttamente o indirettamente dai Comuni) o, più in generale, dell'ente che eroga il beneficio. Tutto ciò rappresenta ovviamente un vulnus al principio di uguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione.

Il primo tentativo per rendere omogeneo il comparto è stato quello di individuare coefficienti certi e oggettivi che permettessero di "pesare" il concreto stato di bisogno del cittadino. In tale solco, si pone il Dlgs 31 marzo 1998, n. 109 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 90 del 18/4/1998, in vigore dal 3 maggio 1998) dal titolo "Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell'art. 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, nr. 449(2)".
La norma ora menzionata, anche se impone per tutto il settore l'utilizzazione dei due coefficienti espressamente indicati, ossia i coefficienti Ise (indicatore della situazione economica - Dlgs n. 130 del 3 maggio 2000) e Isee (indicatore della situazione economica equivalente - Dpcm 7 maggio 1999, n. 221, modificato dal Dpcm 4 aprile 2001, n. 242), attribuisce agli enti erogatori una, neppur troppo limitata, autonomia in relazione all'individuazione delle condizioni economiche necessarie per rientrare nel contesto delle prestazioni sociali agevolate: ci si riferisce, in particolare, a modalità integrative di valutazione, con particolare riguardo al concorso delle componenti patrimoniali mobiliari e immobiliari (articolo 3 del Dlgs 31 marzo 1998, n. 109, Integrazione dell'indicatore della situazione economica da parte degli enti erogatori). Tali meccanismi di calcolo si fondano sulle condizioni economiche della persona, da intendersi come complesso di fattori reddituali e patrimoniali, temperati dal numero dei componenti il nucleo familiare.

Cenni sugli indicatori Ise e Isee
L'Ise e l'Isee sono valori, riferiti all'anno ed espressi in euro, che indicano la situazione economica della famiglia di riferimento. Essi servono a coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate o l'accesso agevolato ai servizi di pubblica utilità. L'interessato si deve presentare presso la pubblica amministrazione di riferimento per rendere la dichiarazione sostitutiva unica, ossia per dichiarare e sottoscrivere sotto la propria responsabilità tutti i dati che sono richiesti. L'ufficio si collega in via telematica con la banca dati dell'Inps, organo preposto al rilascio dei valori Ise e Isee, e inserisce i dati necessari; quindi, stampata la dichiarazione sostitutiva che l'interessato sottoscrive in ogni foglio, viene rilasciata, a nome dell'Inps, l'attestazione Ise e Isee, contenente appunto i valori richiesti da indicare nella richiesta di prestazioni sociali agevolate.

I dati che vengono richiesti sono:

• la composizione del nucleo familiare, cioè la famiglia anagrafica a cui devono essere aggiunti gli eventuali coniugi non residenti e le ulteriori persone non presenti nello stato di famiglia ma a carico ai fini Irpef. Per ogni componente, è necessario dichiarare il codice fiscale
• i dati di registrazione all'ufficio del Registro del contratto di affitto e l'importo del canone annuo, se la casa di abitazione è in affitto.

Inoltre, distintamente per ogni componente del nucleo familiare, si deve dichiarare:

• il reddito complessivo risultante dall'ultima dichiarazione dei redditi presentata ai fini Irpef (modello Cud o modello 730 di ogni componente la famiglia), comprensivo di eventuali redditi agrari nel valore determinato ai fini Irap
• il patrimonio mobiliare al 31 dicembre precedente, ossia la consistenza del patrimonio risultante da depositi e conti correnti bancari e postali, titoli di stato, obbligazioni, certificati di deposito, partecipazioni azionarie, assicurazioni sulla vita riscattabili e simili. Si devono indicare anche i nomi dei relativi enti gestori (banche, Poste, eccetera)
• il patrimonio immobiliare (fabbricati e terreni) posseduto al 31 dicembre precedente, anche nel caso di quota parziale, nell'importo determinato ai fini Ici. Anziché il valore ai fini Ici è sufficiente dichiarare la rendita catastale (come indicata nel modello 730). Se su un immobile grava un mutuo, deve altresì essere dichiarato il capitale residuo del mutuo ancora da pagare.

La differenza fra Ise e Isee è data dal fatto che l'Ise è l'indicatore della situazione economica della famiglia, ed è un valore che si calcola considerando i redditi, i patrimoni mobiliari, i patrimoni immobiliari e sottraendo gli importi dell'affitto e dei mutui. In dettaglio, è un parametro che determina la situazione economica del nucleo familiare. Questo parametro scaturisce dalla somma dei redditi e del 20 per cento del patrimonio mobiliare e immobiliare di tutto il nucleo familiare.
L'Isee è invece il valore Ise rapportato al numero dei componenti il nucleo familiare. Più precisamente, l'Isee scaturisce invece dal rapporto tra l'Ise e il numero dei componenti del nucleo familiare in base a una scala di equivalenza stabilita dalla legge. Essa prevede parametri legati al numero dei componenti il nucleo familiare e alcune maggiorazioni da applicare in determinati casi (handicap, invalidità, eccetera).
L'attestazione riportante i valori Ise e Isee dura un anno dal rilascio, e la dichiarazione Ise/Isee deve essere ripresentata ogni qualvolta si verifichi un cambiamento nel nucleo familiare o nella situazione reddituale/patrimoniale.

Differenze ulteriori nei criteri di erogazione
Benché la disposizione delegata intendesse avviare l'unificazione dei criteri di erogazione delle Psa, di fatto continua a permanere, a livello di leggi primarie, una significativa disomogeneità nei trattamenti, che si amplifica nelle ancor più differenziate regole di attribuzione del beneficio che le Pubbliche amministrazioni adottano. Se in talune situazioni il ricorso a criteri difformi da quelli Ise e Isee consegue al tratto caratteristico della prestazione sociale o assistenziale che viene richiesta, in altri casi le diversificazioni non appaiono rispondere ad analoghi criteri distintitivi. Ad esempio, in un unico limitato ambito territoriale locale è possibile rilevare che:

• l'amministrazione comunale di regola richiede la segnalazione del reddito complessivo risultante dall'ultima dichiarazione Irpef (individuale e familiare). Per alcuni sussidi legati allo stato di bisogno, invece, richiede il reddito mensile degli ultimi due mesi
• l'azienda ospedali riuniti, ai fini dell'esenzione dal pagamento dei ticket, considera il reddito complessivo, in alcuni casi usando l'espressione "dichiarato nell'anno precedente" e in altri, invece, "riferito all'anno precedente" (e cioè, presumibilmente, quanto effettivamente conseguito nell'anno solare precedente). A complicare ulteriormente le cose interviene la presenza di eventuali familiari a carico, per ognuno dei quali vengono attribuiti bonus di reddito che, sommati al valore monetario base, determinano l'effettivo limite di reddito da non superare, pena l'esclusione dal beneficio richiesto
• anche l'azienda per i servizi sanitari, per l'esenzione dal pagamento del ticket, collega l'attribuzione del beneficio al "reddito complessivo" riferito all'anno precedente (e non al concetto di "reddito dichiarato").

L'uso delle diverse terminologie porta come conseguenza che uno stesso contribuente nel mese di febbraio del 2006 (mese nel quale non è ancora scaduto il termine di presentazione della dichiarazione dei redditi relativa all'anno precedente) debba indicare nell'auto-certificazione all'azienda ospedali riuniti il reddito complessivo dichiarato nell'anno precedente, e cioè quello conseguito nell'anno d'imposta 2004, mentre nell'autocertificazione all'azienda per i servizi sanitari sia tenuto a riportare il reddito complessivo riferito all'anno precedente (e cioè quello conseguito nel 2005, con le difficoltà di calcolo facilmente intuibili in un periodo dell'anno in cui non è ancora giunto al contribuente, ad esempio, il modello Cud).

Un'azienda territoriale per l'edilizia residenziale (definiziona attuale di Istituto autonomo case popolari) vincola invece la Psa al concetto di reddito imponibile ai fini Irpef(3), al lordo degli oneri deducibili (che tra l'altro vanno comunque separatamente evidenziati). Anche l'Amministrazione della giustizia si richiama, per l'ammissione al gratuito patrocinio a carico dello Stato, al reddito imponibile, pur con alcune distinzioni in seguito esaminate.

Da questi brevi accenni, emerge come il settore delle prestazioni sociali agevolate sia caratterizzato da un'estrema disomogeneità nei criteri applicativi, atteso che lo spirito del legislatore, manifestatosi con l'approvazione del Dlgs 109/1998 (che titolava proprio "Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate"), non ha trovato uniforme risposta da parte dei soggetti pubblici deputati all'erogazione di prestazioni sociali e assistenziali.
Conseguentemente, anche dal punto di vita dei controlli "a posteriori", il settore è caratterizzato da notevoli problematiche, in quanto l'attività di verifica richiede il possesso di specifiche competenze, necessarie per potere sciogliere in maniera corretta i ricorrenti dubbi interpretativi, non solo in tema di composizione del nucleo familiare ma, anche e soprattutto, in ambito tributario.
Il tutto è acuito dalla difficoltà di armonizzare la già non organica normativa che regola i singoli settori della spesa sociale con quella, diametralmente opposta anche negli scopi, che invece disciplina il prelievo fiscale, a sua volta notoriamente soggetta, più di altre branche legislative, a frequenti mutamenti sostanziali e aggiornamenti delle norme definitorie. Del tutto comprensibili, quindi, le difficoltà cui può andare incontro il piccolo ente locale nella valutazione della sussistenza o meno dei requisiti per il beneficio.

1 - continua. La seconda puntata sarà pubblicata giovedì 17

NOTE
1. I sussidi economici e i servizi sociali di assistenza forniti ai cittadini attraverso il criterio di priorità che valuta sia la condizione economica che quella sociale sono chiamate prestazioni sociali agevolate. I principali sono:
- assegno per il nucleo familiare con tre figli minori
- assegno di maternità per madri disoccupate
- asili nido e altri servizi educativi per l'infanzia
- mense scolastiche
- prestazioni scolastiche (libri scolastici, borse di studio, eccetera)
- agevolazioni per tasse universitarie
- prestazioni del diritto allo studio universitario
- servizi socio sanitari domiciliari
- agevolazioni per servizi di pubblica utilità (telefono, luce, gas).
Non sono prestazioni sociali agevolate e, pertanto, sono assegnati con altri criteri non dipendenti dalla condizione economica e sociale, tutti i sussidi di carattere previdenziale e le agevolazioni economiche assistenziali. Tra questi, rientrano l'integrazione al minimo della pensione, la maggiorazione sociale, l'assegno e la pensione sociale, la pensione e l'assegno di invalidità civile, l'indennità di accompagnamento.

2. Il governo è delegato ad emanare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le competenti commissioni parlamentari e il garante per la protezione dei dati personali, uno o più decreti legislativi per la definizione, con effetto dal 1 luglio 1998, di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate nei confronti di amministrazioni pubbliche, nonché di modalità per l'acquisizione delle informazioni e l'effettuazione dei controlli, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) determinazione, anche mediante procedura informatica predisposta a cura della presidenza del consiglio dei ministri, della situazione economica del soggetto che richiede la prestazione agevolata in base alle condizioni reddituale e patrimoniale del soggetto stesso, dei soggetti con i quali convive e di quelli considerati a suo carico ai fini Irpef, con possibilità di differenziare i vari elementi reddituali e patrimoniali in ragione della loro entità e natura, nel rispetto della normativa sul trattamento dei dati personali di cui alle leggi 31 dicembre 1996, n. 675 e n. 676;
b) correlazione dei dati reddituali e patrimoniali con la composizione dell'unità familiare mediante scale di equivalenza;
c) obbligo per il richiedente la prestazione di fornire preventivamente le informazioni necessarie per la valutazione della situazione economica alla quale è subordinata l'erogazione della prestazione agevolata, nonché di altri dati e notizie rilevanti per i controlli;
d) possibilità per le amministrazioni pubbliche che erogano le prestazioni, nonché per i comuni e per i centri autorizzati di assistenza fiscale, di rilasciare, tramite collegamento telematico, compatibile con le specifiche tecniche della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni, con il sistema informativo del ministero delle finanze, una certificazione, con validità temporalmente limitata, attestante la situazione economica dichiarata, valevole ai fini dell'accesso a tutte le prestazioni agevolate;
e) obbligo per le amministrazioni pubbliche erogatrici di provvedere a controlli, singolarmente o mediante un apposito servizio comune, sulla veridicità della situazione familiare dichiarata e confrontando i dati reddituali e patrimoniali dichiarati dai soggetti ammessi alle prestazioni agevolate con i dati in possesso del sistema informativo del ministero delle finanze ai fini dei successivi controlli da parte delle stesse pubbliche amministrazioni;
f) inclusione nei programmi annuali di controllo fiscale della guardia di finanza dei soggetti beneficiari di prestazioni agevolate individuati sulla base di appositi criteri selettivi, prevedendo anche l'effettuazione di indagini bancarie e presso gli intermediari finanziari.

3. A titolo esemplificativo, per l'assegnazione in locazione di alloggi di edilizia convenzionata nella regione Friuli Venezia Giulia, il nucleo familiare deve fruire di un reddito annuo complessivo imponibile agli effetti dell'Irpef inferiore al limite fissato dall'articolo 24 della legge regionale n. 75/82 (e succ. mod. ed int). Attualmente, tale limite è fissato in 27.578,79 euro ed è al netto di una detrazione di 1.807,60 euro per ogni componente il nucleo che non produce alcun reddito. Nel caso di redditi misti (autonomo + dipendente), la riduzione opera sul reddito imponibile derivante da lavoro dipendente. I redditi da lavoro dipendente, dopo la detrazione indicata, sono calcolati nella misura del 60 per cneto. Per redditi derivanti esclusivamente da lavoro dipendente e/o pensione, il limite risulta di 45.964,66 euro, oltre 1.807,60 euro per ogni componente il nucleo familiare che non produce reddito. Il reddito cui fare riferimento è dato dalla somma dei redditi presentati ai fini Irpef dai componenti il nucleo familiare nell'anno 2003 (rigo RN1 del modello Unico 2004, ovvero punto 1 del Cud 2004, ovvero rigo 6 del prospetto di liquidazione dell'Irpef del modello 730-3). Per gli emigranti, che siano lavoratori dipendenti, si prescinde dal requisito del reddito, se prodotto all'estero.