Il ricorso per cassazione avverso la sentenza della commissione tributaria regionale è inammissibile se proposto dal contribuente contro l'ufficio periferico, in quanto proposto nei confronti di parte priva di legittimazione ad causam e ad processum ex articolo 366, comma 1, del codice di procedura civile. Il medesimo ricorso, per essere valido, deve essere proposto nei confronti dell'Agenzia fiscale centrale, in persona del direttore dell'Agenzia, unico organo dotato di rappresentanza legale(1).

Quanto sopra emerge dalla sentenza n. 17844 del 14 maggio 2004 (depositata il 3 settembre 2004), con la quale la Corte di cassazione (sezione tributaria) ha ribadito che il ricorso deve essere proposto dal contribuente nei confronti dell'Agenzia fiscale e non nei confronti degli uffici locali, i quali ultimi hanno la capacità di essere parte solo dinanzi al giudice di merito (commissioni tributarie)(2).

La questione in argomento, su cui sussiste un difforme orientamento della giurisprudenza, richiede preliminarmente una approfondita disamina del nuovo organo (Agenzia fiscale), introdotto dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, a partire dal 1° gennaio 2001 e dotato di propria autonomia rispetto al ministero dell'Economia e delle Finanze.

Il decreto n. 300/99, emanato in attuazione della delega al Governo disposta dall'articolo 11 della legge 59/97 (legge Bassanini), ha introdotto una nuova struttura organizzativa per i ministeri, accorpandone gli uffici in pochi centri decisionali competenti per grandi aree di funzioni. Il medesimo decreto ha sancito l'ingresso delle Agenzie pubbliche, le quali sono vigilate e controllate dai ministeri competenti e dalla Corte dei conti per i profili di controllo della spesa.

Deve rilevarsi che le stesse Agenzie, seppur sottoposte a detti controlli, godono di piena autonomia operativa e di bilancio degli indirizzi politici generali e degli obiettivi concreti, assegnati loro dai ministri e formalizzati in apposite "convenzioni" (articolo 59, secondo comma) stipulate con i direttori generali. Alcune Agenzie hanno personalità giuridica e agiscono jure proprio, mentre altre agiscono come organi delle proprie Amministrazioni di riferimento, svolgendo comunque tutte funzioni operative di tipo strumentale dell'amministrazione statale.

In particolare, ai sensi dell'articolo 8 del Dlgs 300/99, le Agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici, operando al servizio delle amministrazioni pubbliche, incluse anche quelle regionali e locali. Le Agenzie godono di piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge, pur essendo sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza del ministro competente secondo le disposizioni generali contenute nel Dlgs 29/93.

Per le caratteristiche sopra evidenziate, la dottrina ritiene che le citate Agenzie presentano tratti simili a quelli propri delle aziende autonome, atteso che la loro creazione sia da collegare all'esigenza di sottrarre alla struttura ministeriale competenze tecniche e gestionali(3).
L'articolo 57 del Dlgs 300/99 ha previsto l'istituzione delle Agenzie fiscali per la gestione delle funzioni già esercitate dai vari dipartimenti e di quelle svolte da altri uffici del ministero delle Finanze, e a queste sono trasferiti i relativi rapporti giuridici, poteri e competenze che vengono esercitate sulla base dell'organizzazione interna di ogni Agenzia.

Per quanto riguarda la natura giuridica delle Agenzie fiscali, deve rilevarsi che nulla emerge dal citato decreto legislativo 300/99, anche se il medesimo contempla una disciplina a carattere generale e una disciplina speciale per le stesse Agenzie.
L'articolo 61, comma 1, stabilisce che le Agenzie fiscali hanno personalità giuridica di diritto pubblico e possiedono i poteri di rappresentanza nella figura del direttore, così come stabilito dal primo comma dell'articolo 68, oltre a essere dotate di uno specifico statuto (articolo 66); quali soggetti autonomi, quindi, possono stare in giudizio a mezzo del direttore che ne ha la rappresentanza. Inoltre, sono organi dotati di autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria, pur essendo soggette, come già rilevato, alla vigilanza delle amministrazioni pubbliche, mentre la loro gestione finanziaria non è più sottoposta al controllo della Corte dei conti. Infatti, l'articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340, ha abrogato il quarto comma dell'articolo 61 che sanciva il controllo sulla gestione finanziaria delle Agenzie da parte della Corte dei conti.

Oltre a quanto già evidenziato, occorre sottolineare che, nell'ambito dei rapporti con le Agenzie fiscali, l'articolo 59 prevede la redazione annuale di un documento di indirizzo, in base al quale il ministro delle Finanze e ciascuna Agenzia stipulano, per ogni esercizio finanziario, una convenzione relativa ai servizi dovuti, agli obiettivi da raggiungere, alle direttive generali sui criteri della gestione e ai vincoli da rispettare, alle strategie per il miglioramento, alle risorse disponibili.
Secondo quanto disposto dal primo comma del predetto articolo 68, infatti, "Il direttore rappresenta l'agenzia e la dirige, emanando tutti i provvedimenti che non siano attribuiti, in base alle norme del presente decreto legislativo o dello statuto, ad altri organi"; pertanto, lo stesso deve ritenersi l'unico legale rappresentante dell'Agenzia delle Entrate, e sulla base di generali principi di diritto civile, può delegare tale sua rappresentanza ai propri dipendenti.
In tema di rappresentanza in giudizio, le Agenzie fiscali possono avvalersi eventualmente dinanzi alle commissioni tributarie del patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato ex articolo 43 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, e successive modificazioni(4).

Sulla questione in esame, la giurisprudenza della Suprema corte (sezione tributaria) si è pronunciata in modo difforme e, per tale motivo, la medesima Corte ha richiesto l'intervento chiarificatore delle Sezioni unite(5). In tale ordinanza, i giudici di legittimità hanno rilevato che sull'argomento in esame la sezione tributaria della Suprema corte (Cass., sent. 15 novembre 2002, n. 16122 - Vd. nota n. 2) ha affermato, da un lato, che deve ritenersi inammissibile il ricorso per cassazione notificato al legale rappresentante dell'ente dotato di personalità giuridica, nella specie il direttore dell'Agenzia e non il direttore del singolo ufficio e che la notificazione va fatta al rappresentante dell'Agenzia di Roma.

I giudici di legittimità hanno ritenuto che la notifica del ricorso all'Agenzia presso un suo ufficio, comunque legittimato a stare in giudizio nei gradi di merito, non comporti inesistenza del ricorso medesimo, ma è soltanto causa di nullità, sanabile ex art. 156 del c.p.c. con la costituzione in giudizio del direttore dell'Agenzia; nel caso specifico, la nullità deriva da un difetto procedurale e non da un vizio intrinseco del medesimo atto come il difetto di legittimazione passiva del soggetto nei cui confronti il ricorso è proposto. I medesimi giudici hanno affermato, infine, che non è richiesta la notifica del ricorso all'Avvocatura dello Stato, fatta eccezione per il caso in cui questa non si sia costituita nel giudizio di secondo grado.

Contrariamente, in una successiva pronuncia, la stessa sezione tributaria (sent. 21 giugno 2004, n. 11551), seguendo la linea espositiva della precedente sentenza n. 16122/2002, ha stabilito che anche dopo la riforma che ha introdotto le Agenzie fiscali sussiste "l'inammissibilità del ricorso" per cassazione proposto nei confronti dell'ufficio periferico dell'allora ministero delle Finanze; in tale sentenza è stato precisato che, se la vocatio in ius degli uffici delle Agenzie è consentita dinanzi alle commissioni tributarie ai sensi degli articoli 10 e 11 del Dlgs 546/92, gli stessi non sono legittimati a stare in giudizio dinanzi alla Suprema corte, dovendosi ritenere operante la disciplina generale, in base alla quale il ricorso in esame deve proporsi unicamente al legale rappresentante dell'ente dotato di personalità giuridica, ovvero il direttore dell'Agenzia fiscale.

Alla luce di quanto precede, con l'ordinanza di cui in precedenza (Vd. nota n. 5), i giudici della Suprema corte hanno ritenuto che all'interno della Sezione tributaria si è venuto a determinare un mero contrasto, essendo emerso che per due fattispecie identiche gli stessi sono pervenuti a conclusioni radicalmente diverse, espresse nelle due citate sentenze: nullità sanabile della notifica nel primo caso (sent n. 16122/2002), inammissibilità del ricorso nel secondo (sent. n. 11551/2004). I giudici di legittimità, nell'affermare che gli uffici periferici non costituiscono una struttura gerarchica, ma vere e proprie articolazioni territoriali simili ad analoghe strutture di altri enti pubblici e persone giuridiche, e che rappresentano, ai sensi dell'articolo 66, comma 3, del decreto legislativo 300/1999, una articolazione necessitata da esigenze di conduzione aziendale diretta a favorire la semplificazione dei rapporti con i cittadini, hanno ritenuto che la situazione, lontana da una soluzione definitiva, legittimasse l'intervento delle Sezioni unite al fine di chiarire se il ricorso per cassazione proposto avverso un ufficio locale dell'Agenzia delle Entrate debba considerarsi inammissibile allo stesso modo in cui, nel precedente sistema, veniva giudicato inammissibile il ricorso per cassazione avverso l'ufficio periferico.

Sull'argomento in esame la dottrina, perdurando tale incertezza interpretativa, appare divisa. Viene affermato, da un lato, che la notifica del ricorso deve avvenire presso l'Agenzia e che è opportuno procedere alle notifiche a più soggetti (Agenzia centrale, ufficio locale e Avvocatura dello Stato) e alla doppia intestazione del ricorso (Agenzia e ministero dell'Economia e delle Finanze(6). Altri autori sostengono che la notifica del ricorso per cassazione va effettuata, a partire dal 1° gennaio 2001, presso l'Avvocatura generale dello Stato nella persona del direttore dell'Agenzia(7).
Alla luce di quanto sopra, la problematica in esame rimane tuttora aperta, in attesa dell'intervento chiarificatore delle Sezioni unite in ordine alla legittimazione delle Agenzie fiscali locali a stare in giudizio in sede di legittimità.



NOTE:
1 Comm. Trib. Reg. del. Piemonte, sez. XXVIII, n. 2528/2002 del 1 luglio 2002, depositata il 10 luglio 2002. Il caso sottoposto al vaglio della Commissione Regionale del Piemonte chiarisce che, in seguito alla creazione del nuovo organismo costituito dalle Agenzie fiscali, il funzionario dell'ufficio locale non può rappresentare l'Agenzia, fatta eccezione per il caso in cui sia stato autorizzato mediante il conferimento di una procura speciale da parte del direttore centrale. Quest'ultimo, o colui che ha ricevuto una procura generale o speciale, è l'unico soggetto che può rappresentare l'Agenzia delle Entrate, al pari di qualsiasi altro legale rappresentante di un qualsiasi ente, sia di diritto pubblico o di diritto privato.

2 Cass 15 novembre 2002, n. 16122. Il ricorso per cassazione va proposto dal contribuente nei confronti dell'Agenzia (parte legittimata a resistere nel giudizio di legittimità e non nei confronti degli uffici locali; in particolare il ricorso va notificato al direttore delle singole agenzie in Roma ex art 144, secondo comma, c.p.c., che ne ha la rappresentanza.
Cass. 8 agosto 2003, n. 11979. A seguito della riforma del ministero delle Finanze (a partire dal 1° gennaio 2001), gli unici organi legittimati a stare in giudizio nelle cause da e contro l'Amministrazione finanziaria, sono le Agenzie fiscali

3 N.A. Bruno, "La legittimazione ad agire e la rappresentanza in giudizio delle Agenzie fiscali", in Rassegna Tributaria n. 5/2002, pag. 1515 e ss.

4 La Circolare 30 luglio 2001, n. 71/E chiarisce che nei rapporti tra Agenzia delle Entrate e Avvocatura generale dello Stato, la rappresentanza e la difesa dell'Agenzia sarà assunta dall'Organo legale in via organica ed esclusiva, fatta eccezione per i casi speciali di cui al quarto comma del regio decreto n. 1611/33.

5 Cass., Sez. Trib., Ord. n. 18322 del 1° luglio 2004, dep. il 10 settembre 2004.

6 A. Buscema - E. Di Giacomo, "Il processo tributario", Giuffrè. 2004, pag. 470 e ss.
Cicchetti, "Le parti e la loro rappresentanza ed assistenza in giudizio", in Quaderni del Consiglio di Giustizia Tributaria n. 6/2002, pag. 55

7 Campeis - De Pauli, "Il manuale del processo tributario", Cedam, 2002, pag. 329